石家庄市藁城区人民检察院 孙红霞 薛小马
［摘 要］：本文通过对检察委员会办事机构职能定位以及实践中存在问题进行分析研究，就改进检察委员会办事机构职能、完善运行机制等方面提出相应对策。
［关键词］：检委会办事机构 职能 存在问题 建议
［正 文］：
检察机关的检察委员会（以下简称“检委会”）是我国检察机关内部最高业务决策机构，是具有中国特色的检察制度的重要组成部分。检委会作为检察机关最重要的集体决策机构，在集中集体智慧，保障宪法和法律的统一、正确实施，维护检察机关依法独立、公正行使职权，促进检察业务工作科学部署、正确决策等方面发挥着极其重要的作用。而检委会各项职能的实现，离不开检委会办事机构的协调，检委会办事机构通过事前准备、事中服务、事后落实使得检委会各项职能得以顺利实现。因而，完善检委会办事机构的职能定位，对提高检委会议事的质量和效率具有重要意义。
一、检委会办事机构的法定职能
修订后的《人民检察院组织法》第三条规定：“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下讨论、决定重大案件和重大问题。”因此，检察机关的检察委员会是根据《人民检察院组织法》第三条之规定而设立的一个决策机构。2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》第十六条规定，“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。”第十七条明确了检委会办事机构的六项职责，即：(一)对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核；(二)对提交讨论的案件或者事项提出法律意见；(三)对提交讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法等规范性文件提出审核意见；(四)承担检察委员会会议通知、会议记录、会议纪要和会议材料归档工作；(五)对检察委员会决定事项进行督办；(六)检察委员会交办的其他工作。2009年制定的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对办事机构的职能内容在相关条款中也进行了强调。
检委会办事机构的上述职能主要体现为服务、参谋和督促，大致可以归纳为五个方面：一是审核把关职能，即对提交检委会讨论的案件和事项既要进行程序性审核，也要进行实体内容审查并提出意见；二是会务职能，即会议通知、会议服务、会议记录，会议材料的整理和归档；三是提出法律意见职能；四是督办职能，即对检委会的决定进行督办；五是其他职能，主要是检察长或检委会临时交办的一些任务。这是一项概括性兜底性规定，表明了检委会办事机构职能的灵活性和广泛性。如实践中，检察长或检委会可能委派办事机构参与某个重大复杂疑难的案件的办理工作。
二、检委会办事机构在发挥职能方面存在的问题
从目前的检委会办事机构的运行效果来看，存在办事机构未不受重视、工作质量不高、作用发挥不明显等问题，这些问题在基层检察院体现得更为突出。
1.检委会办事机构设置混乱、不规范。特别是一些基层检察机关，对检委会工作没有给予足够重视，导致检委会办事机构设置混乱不堪。一些基层院根本就没有检委会办事机构，只设立专职人员，没有相应的机构编制，也解决不了工作人员的职务、待遇问题。只能设立专职人员，把检委会办事机构挂靠在研究室、办公室、政治处等综合部门，指定其中人员专职甚至是兼职负责检委会办事机构相关工作，而且由于缺人，在基层兼职负责检委会办事机构工作的比较多，很多综合部门的人员往往身兼数职，分身乏术，由于精力有限，想把检委会办事机构的工作做细也很难。有的则单独设立了检委会办事机构，而且机构健全，设立了主任、内勤等职务，而且可以解决职务待遇问题。有的按规定设立了检委会专职委员，但没有办事机构，检委会日常事务由检委会专职委员直接办理，以检委会专职委员直接代替了办事机构等。在称谓上，有的将检委会办事机构的工作人员称为检委会专职人员，有的称检委会办事人员，有的称检委会专职秘书。另外，办事机构的人员组成也不统一，有的办事机构选择业务较强的检察官组成，有的选择一般的检察官组成，还有的则由一般检察官和行政人员共同组成。
2.检委会办事机构的审核把关职能流于形式。检委会办事机构对提交检委会讨论的案件和事项既要进行程序性审核，也要进行实体内容审查并提出意见，这是检委会办事机构的一项重要的“会前审查”职能。2010年发布的《人民检察院检察委员会议题标准（试行）》第十一条规定：“检察委员会办事机构依据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》和本标准对议题材料进行审查，不符合标准的，应当提出意见并退回承办部门修改、补充。承办部门提交的议题报告，应当标明密级。”对于这项职能，虽然有明文规定，但实践中基于种种原因却形同虚设，没有得到充分发挥。实践中，由于检委会办事机构的地位没有明确，尤其是在基层院，检委会办事机构不独立，处于从属地位，往往由领导决定上会议题，检委会办事机构没有发言权。办事机构的程序把关环节基本虚置，什么议案上会、什么时间开会，完全取决于承办部门的建议和领导决定。导致检委会召开过于随意，常常是“今天决定明天开、甚至上午决定下午开”，检委会办事机构根本没有时间按规定进行处理。比如，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第十四条规定：“检察委员会会议议程确定后，检察委员会办事机构一般应当在会议举行三日以前，将拟审议的议题、举行会议的时间和地点通知检察委员会委员、列席会议的人员和有关承办部门，并分送会议相关材料。”由于决定开会的随意性，有时根本无法实现提前三日通知检委会委员。
3.检委会办事机构提出法律意见职能得不到发挥。检委会办事机构的一项重要职责是“对提交讨论的案件或者事项提出法律意见”。实践中，由于办事机构的人员配置不足，指定的兼职人员往往身处综合部门，往往身兼数职，精力有限，而且办事机构的工作人员大多是综合部门的，真正与业务工作的交道打的不多，很难提出有建设性的意见。另外，在一些基层检察院，无论院领导还是检委会办事机构工作人员自身，都存在着“检委会办事机构只需要履行会务职能”的错误认识，会议通知、会议服务、会议记录、会议材料的整理和归档等会务职能，就成了检委会办事机构工作的主业，对具体案件和业务很少研究，对于司法解释等业务资料很少收集、积累，知识储备明显不足，很难就具体业务提出意见，无法发挥业务指导作用。
4.检委会办事机构对检委会会议记录和材料整理不够规范。检委会会议记录是客观反映会议全貌的文字载体，是落实会议决策、形成会议纪要的重要依据。近年来，随着“检察机关统一业务应用系统”的上线运行，由于系统里都是统一的制式文书，会议通知、会议纪要、会议记录、督办、反馈等文书在形式上比较完备和统一，然而，在实践中，实质内容上质量参差，尤其是基层院，具体记录的内容还是存在一些问题，记录的内容不规范、不统一、不齐全。这主要表现在会议记录对委员发言记录过于简单，比如，有的基层院检委会会议记录，对委员的发言只是简单的记录为“同意”或“不同意”，没有具体依据等详细内容。
5.检委会办事机构对检委会决定的督办职能履行不到位。对检委会决定的督办是指督促有关承办部门和承办人对检委会决定在诉讼环节或其他检察工作中予以落实。既包括实体上的准确全面，也包括程序上的及时高效。但在实践中，检委会办事机构既得不到落实情况的有关信息，也没有合适恰当的方式对落实情况进行督促，即使偶尔有督办行为，也是在检察长或检委会要求下对个别案件和事项予以督办。所以总体来看，检委会办事机构的督办职能在实践中基本没有履行。
三、检委会办事机构不能充分发挥职能的原因
1.有关法律法规对检委会办事机构的履职程序规定不明确。目前，涉及刑事诉讼程序的法律、法规没有就检委会办事机构在诉讼中的职能作出明确规定。最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》（2013版）中涉及到检察委员会的条款多达30余条、40余处，虽然涉及到了刑事诉讼过程中有关检委会参与办案的业务职能，但对检委会办事机构却没有提及。再者，2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》、2009年制定的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》和1999年下发的《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》，对检委会办事机构的设置及职责作出了具体的实体上的规定，但缺乏对办事机构履行职能的具体程序、具体操作规程的程序性，导致许多职能无法落实和发挥。比如，办事机构“对提交讨论的案件或者事项提出法律意见”，具体何时提出、怎么提出，没有明确的程序性规定，无据可依，只能自己摸索，导致实践中的不统一、不规范。
2.检委会办事机构设置不健全。由于对检委会办事机构处会务服务职能外的其他职能没有足够的重视，一些检察院尤其是基层检察院，对办事机构的设置和人员配备不完善。《人民检察院检察委员会组织条例》第十六条规定：“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。”该条对检委会办事机构的设立给出了两种方案，可以设立专门机构，也可以配备专职人员负责检察委员会日常工作。正是基于这种两种选择的规定，在当前基层检察院人员异常紧张的情况下，多数基层院选择了后者，即“配备专职人员负责检察委员会日常工作”。而且，这些“专职”人员大多隶属于研究室、办公室、政治处等综合部门，往往身兼数职，没有更多的精力履行好检委会办事机构的职能。因为没有相应的机构编制，也就解决不了工作人员的职务、待遇问题，也不能激发工作人员的工作积极性。
3.2009年制定的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》中关于办事机构的一些规定不合理。其中有些规定在诉讼实践中难以落实和执行。例如，在会前审查方面，第十七条第一款明确了检委会办事机构的六项职责之一，即：“对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核”；而第十二条规定：“检察长决定将议题提请检察委员会审议的，检察委员会办事机构应当对议题进行审查，认为承办部门的议题和提请审议的程序不符合有关规定、书面报告或者说明的内容和形式不符合规定或者欠缺有关材料的，应当提出意见后由承办部门修改、补充。必要时，对议题的有关法律问题可以提出研究意见”。这一规定意味着，办事机构审查的议题是检察长已经决定提交讨论的议题，审查的结果仅限于对材料提出修改和补充意见，而对议题是否符合上会要求，不能提出审查意见，因为检察长已经决定上会。就是说，办事机构的程序过滤职能没有在规定中予以反映。再如，第十四条，“检察委员会会议议程确定后，检察委员会办事机构一般应当在会议举行三日前，将拟审议的议题、举行会议的时间和地点通知检察委员会、列席会议的人员和有关承办部门，并分送会议相关材料”。这一规定中涉及到的时间问题对某些议题来说是很难落实的。如审查逮捕的案件，按照刑事诉讼法的规定，嫌疑人在押的案件审查逮捕期限仅有7天，如果检察委员会召开三日前就将有关材料分送到检委会委员，势必造成审查逮捕部门办案时间过于紧张，影响审查的质量。
四、充分发挥检委会办事机构职能的建议
1.规范设置检委会办事机构，配备高素质人才。出台有关规定，单独设立办事机构，从上到下严格要求、统一标准，将检委会办事机构作为检察机关独立内设机构之一，解决有关机构设置、职务待遇问题，配置专门工作人员，由检委会办公室统一负责检委会日常工作。在人员配备上，必须专人负责，不允许兼职。严格要求符合条件的检察院选任高素质的检委会专职委员，充实到检委会办事机构，提升检委会办事机构的业务能力。另外，领导要重视检委会工作，充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室，树立检委会办公室的法律专业知识权威；再者，加强人员培训，提高业务能力；加强业务部门与检委会办事机构的联系沟通，积极共同开展案例研讨工作，增强检委会办事机构工作人员的业务能力。
2.完善有关法律法规，明确检委会办事机构的程序性定位。修改完善《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，明确检委会办事机构履行职能的具体程序、具体操作规程，使得检委会办事机构发挥职能遵循的程序有法可依。
3.发挥好检委会办事机构的会前审核把关职能。完善检委会办事机构会前审查制度。在现行《检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事规则》等有关法律文件就检委会办事机构职能规定的基础上，进一步就其履行职能的方式、时限、效力以及与承办部门之间的关系等方面，作出细致规定，加以具体完善。
4.规范检委会会议记录、会议纪要等文书制作。检委会办事机构在检委会召开后，及时整理出会议归档材料。认真做好会议记录，会议记录不仅要反映检委会决定，而且要反映每个委员的发言内容，不能简单的记录为“同意”或“不同意”，严格按规定要求检委会委员对会议记录进行审阅并签名。由于目前应用了“检察机关统一业务应用系统”，检委会委员都会在系统里对会议记录进行审阅并签名，慎重起见，还是要有纸质的“会议记录审阅单”，并要求委员签名。另外，及时按规定出好检委会纪要，按规定及时下发。及时下发“检委会决定事项通知书”，按规定进行督办，督促办案部门及时反馈等。
6.加强检委会办事机构对检委会决定的督办。严格落实《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第三十条的规定，承办部门应当向检委会办事机构通报检委会决定执行情况，并在决定执行完毕后五日内填写《检察委员会决定事项执行情况反馈表》，由部门负责人签字后，连同反映执行情况的相关材料，交检委会办事机构存档备查。检委会办事机构要加强督促，与承办部门建立联系机制，及时了解检委会决定落实情况的有关信息，及时予以督办。同时，需要完善有关规定，明确工作机制，统一规范督办程序，明确与执行部门的衔接，明确执行部门的执行反馈流程等。
总之，完善检委会办事机构职能定位，解决好相关问题，对于充分发挥检委会办事机构职能，进而发挥好检委会职能作用，提高检委会决策质量和工作水平具有重要的意义。
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