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民事诉讼监督环节涉检信访问题成因分析和对策思考
时间:2017-03-15  作者:  新闻来源:  【字号: | |

  201311日,修改后的民诉法正式实施,同年1118日,《人民检察院民事诉讼监督规则》颁布施行。四年的司法实践表明,新法在进一步强化检察监督职能、规范民事诉讼监督执法办案行为的同时,也带来了大量社会矛盾纠纷以申请民事诉讼监督的方式涌入检察机关,导致不服检察机关诉讼监督决定的涉检信访数量激增等新情况、新问题,给检察机关涉检信访维稳工作带来了巨大压力。如何适应新法施行对涉检信访工作的影响,充分发挥检察监督职能,合理把握维权与维稳的关系,确保检察机关信访秩序稳定,成为当前检察机关涉检信访工作必须面对的问题和挑战。本文立足基层检察院视角,根据作者多年工作实践经验,试图通过对民事诉讼监督环节信访问题的特点和成因的分析,提出破解民事诉讼监督环节涉检信访困局的对策、建议,谨供广大从事控申、民行工作的领导、同仁参考。

  一、民事诉讼监督环节信访问题呈现的特点和趋势

  1、信访数量激增。修改后的民事诉讼法明确赋予了当事人向检察机关申请民事诉讼监督的权利,同时将监督范围拓展至民事调解、民事执行等民事诉讼活动全过程,这些变化导致当事人向检察机关申请监督案件数量大幅增加,据统计,在民事诉讼法修改后正式施行的2013年,全年全国检察机关共受理民事诉讼监督申请133016件,同比上升235.1%。相应的,在民事诉讼监督案件的受理、办理过程,当事人相关信访数量呈现井喷趋势,如根据湖南省人民检察院公布的数据,2013年,湖南省人民检察院接待的涉及民事诉讼监督案件的信访共达9711911人次,同比分别上升了158.2%239.4%

  2、缠闹访问题突出。根据审判救济优先等原则,民事诉讼监督是一种诉后监督救济途径,来申请民事诉讼监督的当事人往往已经就相关民事争议的解决经历了自行协商、有关机关调解、法院审判等过程,在心理上,将检察机关当做“最后一根救命稻草”,对检察机关的监督结果有过高的心理预期,又因为对法院裁判的不服,对包括检察机关在内的司法机关具有抵触和不信任的情绪。一旦检察机关作出不支持监督申请的结论,当事人容易产生检法“沆瀣一气”的错误认识,对监督结论不理解、不支持、不配合,进而缠访闹访,乃至越级上访。如我院20143月受理的朱某某申请民事诉讼监督案,申请人朱某某因与他人的民事纠纷不服双峰县人民法院民事一审生效判决,在法院驳回再审请求后向我院申请民事诉讼监督。我院受理后,民行部门经审查,未支持朱某某的监督申请,朱某某不服该监督结论,多次采取在接访场所滞留不归 等方式到我院及市检察院缠访、闹访,后经我院及上级院采取带案下访、释法说理、心理疏导、司法救助等多种方式经过一年多的耐心化解,朱某某才未再继续到检察机关缠访。

  3、信访维稳压力向上级检察院汇聚。矛盾尖锐的民事案件当事人双方,在法院一审判决后,往往难以服判,会继续向上一级人民法院提出上诉,而在上级法院作出二审、再审裁判后,当事人继续不服,只能向市级以上的检察院申请民事诉讼监督,从而导致大部分重大、复杂、疑难的信访矛盾向上级检察院汇聚。此外,经基层院处理的民事诉讼监督案件,如果案件争议较大,当事人往往会继续向上级检察院反映有关诉求。因此,上级检察院(特别是市级检察院)更容易在民事诉讼监督环节发生申请人缠闹访等违法信访的情况,信访维稳的难度较之基层院更大。

  二、民事诉讼监督环节信访问题成因分析

  (一)法律、制度因素

  1、修改后的民事诉讼法设置了当事人不服法院生效裁判的权利救济顺序,将检察监督置于人民法院的再审环节之后,检察机关成为当事人权利救济的最后途径,这就导致民事案件的当事人在法院的申诉救济程序进行完后,将全部希望寄托于检察机关的监督,而一旦检察机关作出不支持其监督申请的结论,当事人便不断上访,本属于因不服法院生效裁判的诉讼监督事项逐步演变为涉检信访。

  2、《最高人民检察院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的通知》中规定“人民检察院已经作出检察监督决定或者人民法院基于检察监督作出判决、裁定、决定的,当事人再次申请监督,人民检察院不予受理”,确立了民事诉讼监督案件“一次审查”的原则。但由于长期受到“信访不信法、信上不信下”的错误观念影响,很多民事诉讼监督申请人在检察机关作出不支持监督的决定后,仍期待能通过向上级检察机关信访来实现不合理诉求,在上级检察机关根据上述规定不予受理时,部分申请人不能理解和接受,不断缠访、闹访。

  3、修改后的民事诉讼法将民事诉讼监督的范围拓展至民事调解、民事执行等民事诉讼活动全过程,并且改由控申部门受理案件,而《民事诉讼法》、《民事诉讼监督规则》规定的受理条件较低,控申部门难以进行实质性审查,导致民事诉讼监督案件受理数量激增,进一步加剧了检察机关的息诉工作压力。

  4、最高人民检察院民事行政检察厅于2001年发布的《关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》中规定“申诉人在人民法院判决、裁定生效二年之内无正当理由,未向人民检察院提出申诉的案件,应不予受理”。但该关于省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的规定,能否视为司法解释,适用到各级检察院所有民事行政诉讼监督案件的受理过程中,存在不同认识。而在修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则》中,只规定了民事诉讼当事人向法院申请再审的时效,但对当事人向检察机关申请监督的时间则没有明确限制。一些民事诉讼当事人在判决生效较长时间后,仍到检察机关申请监督,即给我们的具体审查工作带来了较大困难,也导致一些陈年的矛盾纠纷重新发酵,不利于社会的和谐稳定。如我院2014年办理的曾某某申请民事诉讼监督一案,生效民事调解书作出于1998年,控申部门根据《中华人民共和国民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定受理该案后,民行部门在审查过程中,既难以调取原案证据材料,亦无法找到原案诉讼参与人核实案件事实,审查难度极大。并且在办案过程中,法院及地方乡镇对检察机关启动监督程序存有较大质疑,认为原案早已处理完毕,启动监督程序增加了地方维稳工作难度,不应再进行监督。

  5、审判违法监督、执行监督等新型的民事诉讼监督案件,法律规定尚不完备,受理条件、办理程序无章可循。如对调解的监督,现有法律虽然规定调解书损害国家利益、社会公共利益的应当进行监督,但何种情况属于损害国家利益、社会公共利益?监督申请是否只能由调解双方当事人提出?受理条件有无其他限制?这些方面法律都缺乏统一、明确的规定。导致在各地具体的司法实践中,法律理解不准确、办案不规范、答复不明确等问题多发,容易引起群众的误解。

  (二)检察机关自身因素

  1、人员专业素质相对不足。《中华人民共和国民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则》施行后,赋予检察机关控申部门新的职能和任务,也提出了新的挑战,大部分检察院,特别是基层检察院,因为常年专注于刑事办案工作,缺乏精于民商事法律知识的专业人才,现有工作人员的专业素质,难以满足民事诉讼监督的新职责要求。

  2、办案透明度不高。《人民检察院民事诉讼监督规则》中规定了民事诉讼监督听证制度,听证制度作为一种公开审查的手段,有利于提高办案透明度,提高司法公信力。但司法实践中,我们对民事诉讼监督案件的公开审查工作重视不够,进行公开审查的案件并不多,部分检察院甚至一直未开展过公开审查工作,使部分信访人产生检察机关办案不公开、不透明的想法,影响了工作的公信力。

  3、文书说理不够。部分民事诉讼监督申请人因不具有足够的法律知识,加之法院判决、裁定说理性不强,对法院判决、裁定不理解,才向检察机关申请民事诉讼监督。而长期以来,在我们的办案工作中,也不注重文书说理工作,未真正做到以法以理服人、以情以诚感人。导致案件当事人虽接到了办案部门的书面答复,但不了解作出结论的事实和法律依据,无法在内心形成对检察机关处理结论的认同。

  4、干警服务意识不强。在民事诉讼监督工作中,有个别检察干警规范执法、服务群众的意识不强,对待群众态度粗暴,工作不讲究方式方法,甚至办案中存在瑕疵或不规范问题,严重影响了办案质量,导致群众对检察机关的工作产生误解和不满。

  (三)信访人个人因素

  1、法律知识不足。司法实践中,因信访人法律知识不足,不充分行使举证、答辩、上诉等权利最终导致败诉的情况多有发生,而在其向检察机关提出监督申请时,因对检察机关的具体职责了解不够,认为检察机关是万能机关,什么都可以监督,什么都可以管,所以什么都要检察机关管,在自己的诉求无法通过检察机关获得满足时,不理解、不配合

  2、性格极端、偏执。在司法实践中,我们发现缠访、闹访的信访人中,有大部分信访人性格较为偏执,难以接受他人的不同意见,而其偏执性格的形成又往往与信访人的社会和家庭环境息息相关,普遍存在家庭较为贫困或家人、邻里之间关系不融洽等问题。

  3、思想观念上存在误区。一是“信访不信法”。我国的信访制度在一定时期在听取社会弱势群体的呼声,维护人民群众合法权益,保障社会公平正义方面发挥了重要作用,长期被作为群众主要诉求表达渠道,并且给行政干预司法提供了正当渠道,久而久之,使人们群众普遍产生了“信访不信法”的心理,并且根深蒂固,短期内难以改变。二是“信上不信下”。信访群众普遍存在权力崇拜心理,认为政策和法律在上级机关都是好的,对自己是有利的,只是到了下级,法律、政策未得到正确实施,才导致自己的诉求无法实现,期待能在上级机关找到“清官”加以关注和纠正。也有部分信访人习惯通过向上级反映诉求,接触高层,借助上级机关给下级办案造成压力,促使下级机关以实现其不合理诉求的方式“息事宁人”。三是“信闹不信理”。有部分信访人,明知自己的民事诉讼监督申请没有事实和法律依据,但认为“会哭的孩子有奶喝”、“大闹大解决、小闹小解决”,妄图通过制造社会影响逼迫检察机关让步。

  4缺乏对司法机关、司法体制的正确认识。受封建传统观念影响,人民群众普遍存在着“衙门口朝南开,有理无钱莫进来”、“检察、法院是一家”的错误、陈旧观念,担心自己受到不公正对待,对司法机关抱有偏见和抵触情绪。特别是民事诉讼被告方,经历了民事一审、二审、再审等诉讼程序,长期处于防守、被动地位,内心对法院的司法活动已经形成了不信任和抵触的固定思维模式,在民事诉讼监督案件办理过程中,亦难以接受同为司法机关的检察机关的释法说理。

  (四)其他因素

  1、个别单位推诿塞责。由于一些单位信访接待工作人员极端不负责任,对于一些明知不属于检察机关管辖或者不符合民事诉讼监督受理条件的民事申诉案件,为了尽快将上访人劝离该单位,不是耐心地向信访人释法说理,而是轻率地以可以向检察机关申请民事诉讼监督为由,要上访人到检察机关信访,在检察机关依法解释答复时,因两机关的答复不一致,难免使信访人产生被“踢皮球”的感觉,增加了息诉息访的难度。如我院在办理朱某某申请民事诉讼监督一案时,我院作出监督结论后,经释法说理,朱某某已获知不能再继续向市检察院提出监督申请,后朱某某多次向某机关单位提出申诉,该机关单位工作人员答复只有检察机关抗诉,才能改变判决,要朱某某到市检察院申请民事诉讼监督,导致朱某某多次到市检察院缠访,要求抗诉。

  2、过于迁就信访人引发恶性循环。随着法治建设、作风建设的不断推进,检察机关执法理念、工作作风发生了很大转变,信访接待人员的服务态度更加文明,工作措施趋于柔和,加之并无行政执法权,需要依赖公安机关采取行政强制措施对违法信访行为加以处理,检察机关很少通过采取强制性措施打击群体性缠访、闹访行为,这就给部分信访人留下了“检察机关柔软”、“只有缠访闹访才能实现诉求”等错误认识,导致缠访、闹访现象增多。

  3、公安机关对违法上访行为打击力度不够。根据《信访条例》、《治安管理处罚法》等法律法规的规定,对于在信访接待场所违法上访的行为人,公安机关依法可以予以治安处罚。但实践中,对于一些违法缠访、闹访的行为人,特别是信访老户,公安机关往往担心会“引火烧身”,不愿对违法行为人采取强制措施,导致违法行为人有恃无恐,变本加厉。

  四、应对民事诉讼监督环节信访困局的意见和对策

  1、完善法律规定,规范司法行为。法治社会的建设离不开“有法可依”这一基本前提。民诉法修改后相配套的司法解释体系尚未完全建立起来,审判程序违法监督、执行监督、对调解的监督等新型的监督类型需要有权机关对受理条件、办理程序进行更细致的规定。如对申请监督的时限,建议最高人民检察院对《人民检察院民事诉讼监督规则》加以修订,设立明确的申请时限限制,维护民事判决、裁定的既判力,防止案件争议久拖不决。同时,各级检察机关应当总结民事诉讼法、民事诉讼监督规则施行以来的实践经验,对办案中发现的法律和司法解释规定不适应司法实践的情况及时向最高检和立法机关汇报,由相关权力机构加以修订。在法律规定得到完善后,各级检察机关应当严格遵照落实,依法办事,并进一步规范司法办案行为,让监督申请人感受到实实在在的公平、正义,有效消除误解产生的“病灶”。

  2、加强法制宣传,纠正错误观念。法律制度要发挥立法者预期的效果,除了执行机关认真遵照落实以外,更重要的是要引导广大人民群众学法、懂法、守法,真正使人民群众对法律规定产生内心认同。为此,应当加强针对性的法律宣传活动,通过对民事诉讼制度、诉访分离分离等信访原则以及民事诉讼监督一次审查终结、私权救济优先等民事诉讼监督原则的解释、宣传,避免监督申请人因不懂法,对检察机关的工作产生误解。

  3、提高人员素质,强化检务公开。民事诉讼监督工作具有较强的专业性,检察机关应当抽调具有较为扎实民商事法律专业知识的干警补充到控申和民行部门,通过干警自学、集中培训、经验交流等多种方式和渠道,不断强化控申和民行干警民事诉讼法律知识的学习,并要保持控申、民行队伍基本稳定,使办理民事诉讼监督工作的人员能够长期专攻于民事诉讼监督工作,提升队伍的专业化水平,保障新法施行后民事诉讼监督工作的顺利开展、实施。此外,要不断提高民事诉讼监督案件受理、办理过程中的释法说理工作,控申、民行干警应当文明、规范进行接待和解释工作,耐心向信访人答疑解惑。同时,民行部门在办案过程中,要充分运用公开听证等公开审查手段,提高检务公开透明度,使权力运行在阳光之下,保障监督结论的公正性,保障民事诉讼监督申请人的知情权、参与权,增进民事诉讼监督申请人对民事诉讼监督结果的认同感。上级检察院要将民事诉讼监督公开审查工作作为业务考核的一项重点内容,加强对下级院相关工作的督促和指导,帮助下级院提高进行公开审查工作的水平。

  4、提前风险告知,强化文书说理。在受理前,我们要预先进行风险的告知和提示,让信访人对申请监督的后果、风险有一个基本了解,消除信访人普遍存在的“检察机关受理民事诉讼监督申请即代表认同其诉求”、“不服检察院的第一次监督结论,还可以再次向上级检察院申请监督”等错误认识。同时,在作出监督决定后,我们要加强文书的说理性,改变以前工作中文书“只宣布结果,不说明理由”的弊病,要详细、充分的向信访人说明作出结论的事实和法律依据,让文书成为说服信访人息诉罢访的一种重要且有效的途径。

  5、深挖信访根源,维护合法权益。缠访、闹访等违法信访活动的发生必然具有一些社会和家庭方面的深层次原因。因此,面对缠访、闹访行为要从信访人所处的社会环境、家庭环境着手,准确把握缠访、闹访根源。对于确实存在家庭严重困难的信访人,要在法律规定和情理之内,通过与乡镇、民政部门协调配合等方式,及时给予信访人必要的帮助。对于符合司法救助的,要坚决按照高检院的部署,积极进行救助,消除信访人对行政机关、司法机关的敌视和误解。实践表明,只要我们真心为群众利益着想,主动维护群众合法权益,信访问题便能得到有效化解。如20136月我院受理的李某某申请审判程序违法监督案,在审查过程中我们发现李某某因他人交通肇事负重伤,犯罪嫌疑人归案后拒不履行赔偿责任,李某某一直无法得到赔偿,造成基本生活出现严重困难。李某某为此多次到双峰县政法委、法院、检察、公安等多个机关缠访、闹访。考虑到李某某重伤的情况以及生活上存在的实际困难,我们一方面向李某某释法说理,消除其对司法机关和政府的不满情绪。另一方面,积极向我院院党组及上级领导机关请示、汇报,主动帮助李某某申请救助,最终在县政法委协调下救助李某某3万元,解决了李某某的燃眉之急,使矛盾得到了有效缓解。

  6、联合息诉息访,落实检调对接。在司法实践中,我们发现,对于不支持监督的民事诉讼监督案件,因为控申部门受理了当事人的监督申请,而民部门作出了不支持监督的决定,信访人往往对民行部门干警的释法说理有抵触情绪,更容易接受控申部门干警的解释。为此,我院从2013年开始,建立了控申、民行的联合息访机制,对于民行部门决定不支持监督的,民行部门在宣布不支持监督决定前,及时告知控申部门,让控申部门了解案件具体事实和证据情况,形成统一的答复口径。必要时,民行部门在宣读不支持监督的决定时,由控申部门安排受理当事人监督申请的工作人员陪同,共同进行释法说理。如我院于2014年办理的曾某某申请民事诉讼监督案,民行部门审查终结后,先预先将审查结果通知了控申科,控申科在接待曾某某的过程中,则先进行解释,给曾某某留下检察机关可能不会支持其监督的心理预期,后由控申科和民行部门的工作人员多次一起到曾某某家走访,详细说明作出监督结论的法理依据。通过这些工作,曾某某对检察机关的监督结论表示认可,未发生缠、闹访等情况。同时,我们要积极落实高检院要求,在民事诉讼监督工作中加大调解的力度,建立检调对接机制。对于存在调解可能的案件,加强与法院、社会调解组织、乡镇及基层自治组织之间的协调配合,共同于情于法于理对案件当事人进行深入浅出、耐心细致的调解,积极化解当事人双方之间的矛盾。

  7、坚持宽严相济,打击教育并重。在处理缠访、闹访行为时,我们要根据具体情况进行区分对待,对于存在特殊困难的信访人,我们要切实维护他们的合法权益,积极通过帮助申请民政救济、司法救助、法律咨询帮助等方式密切干群关系,充分展现检察机关的人文关怀,消除申请人的敌对情绪和误解。而对于为实现其他目的,借用申请民事诉讼监督名义,故意缠访、闹访的信访人,则要坚决予以打击,决不能以维稳为由,姑息放纵。对于公安机关“不敢打击”、“隔岸观火”的行为,加强对公安行政履职的监督,通过工作协调、执法监督等方式,督促公安机关依法予以纠正

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